В рамках цикла статей "Записки либертарианца", посвященного вопросам конституционной реформы, вниманию читателей предлагается статья о построении законодательной власти. В предыдущей записке были рассмотрены источники легитимности и определены сферы компетенции этой ветви власти. Теперь коснемся остальных аспектов функционирования законодательной власти — порядка ее формирования, особенностей принятия решений, нарушений и ответственности членов законодательного органа. Говоря о порядке формирования законодательного органа, можно выделить такие вопросы: (1) кто имеет право избирать; (2) кто имеет право быть избранным; (3) какой должна быть система выборов; (4) на какой срок и какую часть депутатов следует избирать.
Первоначально версия этой записки, опубликованная в издании "Украинская правда", была сформулирована для конституционной реформы в Украине. Украина — унитарное государство, соответственно наиболее логичной структурой законодательного органа представлялась одна палата депутатов, представляющих всех ее граждан. Российская Федерация — это федеративное государство, которое представляет собой не объединение граждан непосредственно, а объединение ее субъектов, которые сами являются государственными образованиями. Это существенно усложняет вопрос формирования законодательного органа федерации. Очевидно, требуются две палаты — представляющая граждан и представляющая субъектов федерации — каждая со своими полномочиями. Кроме того, требуется разграничить законодательные полномочия органов федерации и субъектов. Примеры реализации такой системы существуют — в первую очередь, это США и ФРГ. Я же, говоря о формировании законодательного органа, затрону лишь один аспект — формирование нижней палаты федерального парламента, которая представляет всех граждан федерации.
Не будем пока касаться и вопроса о том, кто имеет право избирать — о плюсах и минусах всеобщего равного избирательного права следует поговорить отдельно. Говоря о том, кто имеет право быть избранным, можно определить требования по сроку нахождения в гражданстве и минимальному возрасту (например, от 25 лет и не менее 5 лет в гражданстве Российской Федерации), требование по дееспособности и отсутствию ограничения свободы по приговору суда, а также предусмотреть люстрационное ограничение.
Самым важным в этом пункте мне представляется тип избирательной системы. Недостатки мажоритарной системы известны — ее меньшая устойчивость к популизму и административному ресурсу. Более того, партия, имеющая поддержку 40% избирателей, которые равномерно распределены по избирательным округам, легко получает 80% мест в парламенте. С этой же проблемой сталкивались и корпорации — мажоритарный акционер с 51% акций при простом голосовании мог получить 100% мест в совете директоров (или, как у нас его называют, наблюдательном совете). Корпоративный мир нашел решение — кумулятивное голосование. Однако оно работает только на многомандатных округах, и в предельном варианте (один общегосударственный многомандатный округ) его результаты будут подобны результатам голосования по пропорциональной системе (хотя механизмы подсчета голосов там различаются). Таким образом, именно пропорциональная система позволяет лучше отобразить политические предпочтения граждан в рамках всей страны.
Отличия пропорциональной и мажоритарной системы заключаются не только в процедуре голосования. При мажоритарной системе депутаты черпают свою легитимность в голосах граждан, отданных конкретно за них, и здесь сложно отделить голоса за личность депутатов от голосов за их программу, поэтому такие депутаты часто меняют свои взгляды и не несут за это ответственности. При пропорциональной системе за личность не голосуют, голоса получает та или иная политическая программа. Соответственно, конкретные депутаты черпают свою легитимность из следования предвыборной программе — если они меняют свои взгляды и отходят от той программы, за которую голосовали избиратели, то теряют основу своей легитимности и право представлять граждан. Речь идет не просто об императивном мандате, но и об обязательном следовании предвыборной программе — за невыполнение предвыборных обещаний должна следовать дисциплинарная (лишение мандата) и, возможно, даже уголовная (злоупотребление доверием, т.е. мошенничество) ответственность.
На какой срок следует избирать депутатов? Если срок слишком велик, то изменения политических предпочтений граждан не будут своевременно отражены, и суть представительного органа будет искажена, он потеряет легитимность. Если срок слишком мал, то депутаты не успеют войти в курс дела и будут склонны заниматься нацеленным на краткосрочную перспективу популизмом. Оптимальный срок полномочий депутатов — как раз те 4 года, которые существуют в США. Однако есть и альтернативный вариант — каждые 2 года избирать 1/3 состава парламента или каждые 3 года — 1/2 его состава, тогда ротация каждые 2-3 года будет адаптировать состав под текущие политические предпочтения, но отдельно взятый депутат будет работать 6 лет, этого достаточно для вхождения в курс дела и продуктивного законотворчества. Опять же, в корпоративном мире в настоящее время хорошим тоном считается иметь совет директоров (наблюдательный совет), который обновляется постепенно (staggered board), обычно на каждых выборах избирается 1/3 его состава. Кроме того, имеет смысл ограничить максимальное число лет пребывания в законодательном органе, например, 12 годами. Обычной должна стать практика, когда человек большую часть жизни работает в частном или некоммерческом секторе, и лишь ограниченное число лет — на публичной (общественной) службе, это откроет социальные лифты и предотвратит ситуацию, при которой одни и те же лица всю жизнь сидят на шее у налогоплательщиков.
Один из процедурных вопросов, которые должны регулироваться Конституцией — вопрос о том, кто имеет право законодательной инициативы. Я убежден, что концепция разделения властей исключает законодательную инициативу прочих ветвей власти, поэтому право законодательной инициативы следует конституционно закрепить исключительно за депутатами.
Второй вопрос — это порядок принятия решений. По умолчанию, им должно стать публичное голосование "за" большинства депутатов, получивших на данный момент полномочия. Все иные случаи, а именно — принятия решений большинством в 2/3, 3/4 голосов "за" или тайным голосованием, должны быть явно обозначены в Конституции. В некоторых случаях может возникнуть необходимость раздельного принятия решений оппозицией и правящим большинством, поэтому следует определить понятие оппозиционных депутатов и прописать правила соответствующих голосований.
Третий процедурный вопрос — вступление в силу принятых законодательным органом законопроектов. Если будет существовать пост президента, то следует прописать процедуру подписания президентом или наложения вето, а также преодоления вето. Далее, следует определить требование по публикации и минимальный срок между публикацией и вступлением в силу. Для законов, регулирующих сферу налогообложения, следует определить возможные дни вступления в силу (например, 1 января и 1 июля, но не ранее 6 месяцев со дня опубликования и не ранее 2-3 месяцев с момента готовности инфраструктуры; например, если принятый 19 июня налоговый закон не опубликован до 1 июля или инфраструктура не готова к 1 октября, то закон не может вступить в силу 1 января следующего года и его вступление в силу откладывается, как минимум, до 1 июля следующего года).
В завершение этой записки — несколько соображений по поводу ответственности. Депутаты, как и все граждане, должны нести ответственность за правонарушения (убийство, кража, мошенничество и т.д.) на общих основаниях. Дополнительно, как лица, находящиеся на содержании налогоплательщиков, они должны нести ответственность за незаконное обогащение, использование должностных полномочий в личных интересах, предоставление недостоверной информации и т.п. (это равным образом применимо и к законодательной, и к исполнительной, и к судебной власти). Для депутатов должна быть и ответственность за нарушение фидуциарной обязанности в том понимании, которое существует в англо-американском праве (см. Investopedia в части Board member/Shareholder). Так как граждане доверяют депутатам представлять их интересы, подобно тому, как акционеры доверяют совету директоров управлять акционерным обществом, то депутаты должны нести ответственность конкретно за злоупотребление этим доверием, то есть, за совершение действий, несовместимых с полученным от граждан мандатом.
Уголовная ответственность депутатов должна наступать за умышленные общественно опасные правонарушения, связанные с превышением мандатных полномочий — голосование за других депутатов или предоставление своего средства для голосования (карточки, бюллетеня) другим лицам. Также, в предложенной конституциональной модели компетенция законодателя явно ограничена определенными сферами (записка № 5a) и явно определены свободы, которые не могут быть ограничены законом (записка № 3). Поэтому внесение законопроектов, выходящих за рамки установленных Конституцией сфер компетенции, голосование за них, выдача позитивных экспертных заключений по поводу них должны быть криминализированы. Кроме того, депутаты должны отвечать за ущерб, причиненный третьим лицам вследствие нарушения фидуциарной обязанности, всем своим личным имуществом.
Как было сказано выше, мандат дается депутатам под реализацию той политической программы, с которой они шли на выборы. Действия вразрез с этой программой — явное превышение мандата. Например, если депутаты не поддерживают законопроект, который соответствует их программе, либо голосуют за законопроект, который противоречит ей, то должна наступать ответственность — лишение мандата таких депутатов по итогам голосования. Кроме того, если в течение разумного периода времени они не предпринимают никаких шагов для реализации своей предвыборной программы (например, не вносят требуемых законопроектов), то их следует лишать мандата за невыполнение должностных обязанностей. Так же следует карать и тех, кто без уважительных причин не появляется на рабочем месте (на пленарных заседаниях, в комитетах и т.п.).
